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Retour sur la Fabrique de l'Inutilité Publique, 5 juillet 2023

Débat conçu en 4 temps.

Lire la synthèse ICI ou télécharger le pdf




1/ Présentation du Débat (Delphine Petit)

Ce débat s’inscrit dans une série de conférences autour des grands projets inutiles. L’angle d’attaque proposé pour ce débat est celui des enquêtes publiques. De fait, enquêtes et consultations publiques sont les points de passages obligés des projets d’aménagements et des combats contre les grands projets inutiles.


Pour démarrer, une petite vidéo autour du nucléaire et de Bure pour poser le sujet : on est dans la Meuse, en septembre 2021. 1er jour de l’enquête publique sur Cigéo, les militants veulent empêcher les enquêteurs d’entrer dans la mairie, et la voix off dit que les enquêtes publiques sont une « vaste blague». Elle fait référence à Plogoff et à la dématérialisation. Tout y est : les militants ont bien compris que les enquêtes publiques ne sont pas des outils démocratiques, c’est de ça qu’on débat ce soir.

On n’est pas DUP (Vidéo de 5 minutes) et blog DUP .

Frédéric Graber est historien de l’environnement. Ses travaux portent principalement sur l’histoire des projets d’aménagement, et en particulier sur les enjeux de propriété et de participation. Son nouvel ouvrage est publié aux éditions Amsterdam et s’appelle Inutilité publique, histoire d’une culture politique française. Il montre en particulier comment fonctionnent les constantes des enquêtes publiques : documents commandités par le maître d’ouvrage d’un projet, enregistrement des observations des personnes consultées, traitement des questions environnementales ou la méthode d’évaluation et décision sont des points clés du processus administratif. Pour étayer son propos, l’auteur conduit une étude de cas en France.

Pour élargir cette perspective d’analyse, le débat porte sur deux autres consultations publiques, l’une à Montpellier pour le périph nord (le LIEN) et l’autre à Bure pour le nucléaire.




2/ Historique rapide et constantes des enquêtes publiques (F.Graber)

F. Graber, pour commencer, un point historique rapide. Les enquêtes publiques ont une longue histoire ?

Les premières enquêtes publiques datent de l’Ancien Régime. Sous la monarchie, les projets d’infrastructure ou d’aménagement utiles pour le roi supposent l’obtention de droits particuliers en rupture avec les droits existants. La redistribution des droits est canalisée par les enquêtes publiques soumises à la volonté du monarque qui dit ce qui est juste. Avec la Révolution, puis la Restauration, se créée le droit administratif. Les enquêtes publiques font partie de ce droit qui s’unifie entre 1820 et 1830. Comme sous l’Ancien Régime, les grands travaux d’aménagement prioritaires sont décidés en amont. L’autorité s’identifie avec le point de vue surplombant, de sorte que l’utilité publique des projets est toujours déjà acquise.


Dans votre livre, vous faites une étude de cas à Béner, dans la Sarthe, à travers laquelle

vous tirez des constantes que l’on va retrouver dans toutes les enquêtes publiques. Quelles

sont ces constantes ?

L’enquête publique porte sur le projet d’hypermarché de Béner, en banlieue du Mans, et a eu lieu en 2015. On peut observer certains points structurants par cette étude de cas :

  • Les documents fournis sont dits fiables puisque conformes aux règlements et aux techniques d’affichage ou de diffusion de l’information.

  • Les questions environnementales sont prises sous l’angle de l’utilité publique du projet d’aménagement. La biodiversité est réduite aux listes légales d’espèces protégées.

  • Les observations des opposants sont enregistrées et reproduites de manière formelle.

  • Elles sont qualifiées comme « hors-sujet » dès qu’elles s’écartent du cadre fixé par la consultation publique.

  • Le travail du commissaire enquêteur vise à régulariser le projet. A la fin, le commissaire-enquêteur reprend la rhétorique du maître d’ouvrage et conclut au bien-fondé de la logique initiale du projet.


La fiabilité des documents fournis n’est jamais mise en compte ?

Les documents fournis sont techniques, souvent des centaines de pages avec de nombreuses parties, de multiples annexes. Les études socio-économiques comme les études d’impacts environnementales ou les évaluations de trafics sont faites par des bureaux privés spécialisés qui réalisent des synthèses, des tableaux et répondent aux demandes du maître d’ouvrage. Le standard d’écriture est normé. Il répond aux attentes du maître d’ouvrage en charge d’un projet. Aucune source aucune explication détaillée de la méthodologie utilisée n’est fournie : ce n’est pas un travail universitaire qui suppose l’accès aux sources, les citations détaillées, l’accès à la méthodologie utilisée etc. Ces écrits font foi et se suffisent à eux-mêmes.


Les arguments des opposants ne sont jamais pris en compte ?

La consultation est là pour montrer que les arguments ont été entendus. La procédure administrative enregistre l’ensemble des observations. Elle atteste que le projet est géré et que le maitre d’ouvrage remplit ses obligations.


Enregistrement et mise en conformité fonctionnent de manière circulaire :

  • Renvoi vers le document qui contient en lui-même la vérité

  • Forme tautologique du document où tous les futurs se valent

  • Mise hors-sujet des observations.

  • Elimination de ceux qui ont des observations ne correspondant pas à ce qui est écrit.

Les questions environnementales sont-elles systématiquement écartées ?

Répondre aux obligations environnementales est ce qui motive le maître d’œuvre. Il s’agit de réaliser des inventaires de faune ou de flore afin d’évaluer le nombre d’espèces menacées et les mesures compensatoires correspondantes. La biodiversité ou l’environnement au sens large ne sont pas étudiés. Seules sont considérées les listes d’espèces protégées car elles constituent une base légale. La nature qui nous entoure constitue des zones anthropisées où l’environnement est considéré comme dégradé. Ces milieux sont exclus du cadre d’analyse. Les espaces péri-urbains ne sont pas pris en considération à l’exception de quelques corridors écologiques ou de quelques zones spécifiques. Vous pouvez donc bétonner sans détruire.


En gros, l’enquête publique est juste le levier d’acceptabilité du projet ?

L’opportunité du projet n’est pas discutée. L’idée est d’encourager la réalisation des projets susceptibles de dynamiser l’économie territoriale et de favoriser le développement économique. Les procédures d’autorisation sont faites pour faciliter la mise œuvre des projets pensés et réalisés selon le modèle industriel.

L’enquête publique est donc un levier qui s’exerce de haut en bas. Elle consacre la réalisation des projets. La participation citoyenne à la consultation est une étape du processus de validation du projet. Les observations enregistrées sont interprétées par rapport à ce qui a été pensé en amont. Dans la plupart des cas, les conclusions favorables au maître d’ouvrage s’imposent aux populations.




III / Cas concrets avec deux expériences de lutte locale : Montpellier/Méga-Périph et Bure/ Déchets du Nucléaire (H. Ilbert et S.Savry-Cattan)

III- 1. Le Méga-périph Nord de Montpellier, le LIEN (Hélène Ilbert)

Rapidement, le LIEN, c’est quoi?

L.IE.N. = Liaison Inter-cantonale Evitement Nord transformé en Méga-Périphérique de la Métropole de Montpellier avec connexion autoroutière A750-A9.

  • Projet d’un autre âge, porté par le Département de l’Hérault depuis 1988.

  • Projet écocide soutenu par les lobbies du BTP, du tout-voiture du tout-camion et encouragé par la métropole.

  • Projet totalement biaisé comme constaté par les institutions environnementales (avis négatif de la mission environnementale)

  • Court terme versus responsabilité trans-générationnelle.

La consultation s'est révélée très majoritairement contre le projet ?

La consultation en ligne a été réalisée en mars 2022 avec des questions très techniques et fermées (ciblées sur les avis environnementaux émis en 2014 et 2021 et la réponse du Département). Les « opposants » rédigent un manuel pour décrypter les arguments pour éviter les Hors -Sujets afin que les observations soient prises en considération.


La mobilisation fonctionne : 1660 observations déposée. 82% s’opposent à la réponse du Département. Le Département ignore ostensiblement les résultats en faisant état des résultats de 2014, exact inverse de ceux obtenus en 2022. Il édite même une revue qu’il distribue sur les marchés où il met en exergue les résultats 2014.


Quid des arguments environnementaux ?

Les arguments environnementaux étaient structurés et légitimes. Ils portaient sur les questions de liaison autoroutière, d’augmentation du trafic, de nuisances, flux et bouchons, d’urbanisation massive et d’artificialisation, d’absence d’alternatives au modèle tout voiture, d’information biaisée, et de d’utilité publique non démontrée. Ils se fondaient sur l’avis de l’autorité environnementale qui demandait que le projet soit réévalué à cause des sous-estimations des effets environnementaux du projet. Un extrait pour exemple : « Les prévisions de trafic exposées ne sont pas suffisamment complètes et étayées pour permettre au public d’appréhender l’ensemble des impacts du projet (hypothèses de trafic insuffisamment définies, méthodologie non explicitée, données chiffrées manquantes ou non justifiées). Cette insuffisance est d’autant plus dommageable qu’elle rejaillit sur la qualité des analyses en termes de pollution de l’air, nuisances sonores et prise en compte du changement climatique (...). Les effets du projet sur la biodiversité, la consommation d’espace et les paysages ne sont pas non plus intégrés dans ce type de calcul et les calculs de l’impact du LIEN sur les émissions de gaz à effet de serre ne sont pas explicites ». ». (MRAe, 2021)


Citation de deux observations en ligne, pour mémoire :

Ensemble 34 « Les réponses du Département sont indigentes, voire méprisantes et il s’accroche à l’avis de la DREAL de 2014 (4 pages concluant à la conformité du projet avec les règles), sans se rendre compte qu’entre-temps, le monde avait changé, et les normes aussi, notamment en ce qui concerne la qualité de l’air ! L’urgence climatique est devenue plus aigüe dans les consciences, et chaque projet doit être examiné à cette aune-là, ainsi qu’à son intérêt de justice sociale » (Extrait N°1554, Ensemble 34, 2022 ; annexe n°11)

France-Nature Environnement Languedoc Roussillon « Le département n’apporte aucune réponse pertinente aux critiques formulées par la MRAe. Il croit pouvoir se contenter d’indiquer qu’il n’a pas les compétences (urbanisation, transports en commun) sur les sujets qui sont mal abordés dans son étude d’impact. Notre fédération constate donc avec regret que le département ne croit pas utile de répondre – sur le fond – aux critiques relatives à l’impact de son projet routier sur les transports en commun ou l’urbanisation »


Aucune de ces observations n’est citée, analysée ou restituée dans le rapport de la préfecture. Comme indiqué par Frédéric Graber, la consultation fonctionne en cercle fermé.

Les questions contiennent les réponses. Le recueil des observations est là pour attester que tout a été fait dans les règles. Les arguments sont enregistrés et résumés brièvement pour revenir aux fondamentaux du début : il faut faire la route. Le fait que la consultation soit électronique accélère le processus : nul besoin d’enquêteur public pour régulariser le projet d’infrastructure. Les résumés des services de la préfecture font foi et ne sont pas contestables.


La préfecture était juge et partie, très clairement ? Main dans la main avec le département,

qui a diffusé de fausses informations sur le bilan de la consultation ?

La préfecture reprend mot par mot les allégations écrites par le Département .

  • Tous deux affirment que les enjeux climatiques sont « anachroniques » !

  • Tous deux nient l’avis de la MRAe comme n’étant « pas substantiellement différent de celui de 2014 ».

La synthèse préfectorale s’oriente vers la conclusion voulue : la réponse du Département est satisfaisante et tout est conforme à la règle.

Le déroulé institutionnel est d’autorité. Toutes les observations y compris celles des institutions environnementales sont consultatives, celles du préfet est seule décisive. Pour réparer les vices de forme de l’arrêté de déclaration d’utilité publique du LIEN de 2015 entaché d’irrégularité (préfet juge et partie), le préfet organise une consultation en ligne. Juge et partie en 2014, la préfecture l’est encore aujourd’hui : le préfet sollicite l’avis d’une autorité environnementale indépendante et l’avis du public, tout en se réservant le droit d’évaluer, de restituer et de décider.

La procédure électronique et les « simplifications » administratives accentuent le poids du préfet et donc du modèle économique dominant. Là encore, on retrouve les éléments analysés dans le livre de Frédéric Graber : l’administration est là pour régulariser et faire fonctionner le système.



III-2 . Cigéo, Bure et le projet d’enfouissement des déchets nucléaires, Simon Savry-Cattan

Un rappel rapide sur la nature du projet Cigéo ?

Bure, un espace distant situé à la périphérie de 3 Départements et à l’intersection de 2 bassins versants.

Le projet Cigéo : le chantier d’enfouissement durerait 150 ans

L’enjeu majeur du projet depuis ses débuts (année 80-90) est celui de son acceptabilité sociale : comment faire « avaler la pilule » aux gens ?

Pas de référendum local ou autre, mais d’innombrables consultations, concertations, débats publics… et récemment une enquête publique dans le cadre de la déclaration d’utilité publique (DUP) du projet.

En 2013, un débat public très critiqué :

- entièrement numérisé ou presque après une 1ère séance conflictuelle en présentiel

- la moitié des membres de la Commission du débat public se sont désolidarisés du bilan du débat


Quelques aspects particuliers ?

Un des aspects particulièrement développé dans le processus d'enfumage du public sur Cigéo, c'est la « fête des acronymes ». C’est le nom d’une brochure écrite par des opposant·es juste après l’expulsion de l’occupation du Bois Lejus (2016-2018), la forêt qui doit être rasée pour le projet : pour prétendre que le projet respectait la démocratie et que le public était invité à « participer », en même temps que l’expulsion était ordonnée, l’État a lancé une « concertation post-débat public sur le 5ème PNGMDR organisé par la CPDP de la CNDP, l’ASN, l’IRSN et l’ANDRA »

On voit bien comment on retrouve les aspects décrits par F. Graber : noyer les gens dans la technicité, les acronymes… au final, parler une langue incompréhensible pour le commun des mortels fait qu’on ne peut plus leur rendre de comptes.

→ Déjà avec cette concertation, on assistait à un fractionnement des débats et des consultations pour brouiller les pistes. Cela s’est poursuivi avec aujourd’hui des petites consultations sur des bouts du projet : consultation sur la déviation de la route départementale, consultation sur la voie ferrée pour acheminer les déchets… Mais jamais (ou presque) de consultation globale sur le projet


Et sur l'enquête publique de 2021, on retrouve les aspects décrits par F. Graber ?

On y retrouvait ces mêmes aspects.


Sur le fractionnement des débats, comme il s’agissait de la DUP et pas de l’autorisation de construction du projet à proprement parler, la question de la sûreté et des risques d’accident a été considérée par l’État comme « hors périmètre » de l’enquête publique, que le public serait consulté plus tard sur ces questions. À l’inverse, nous considérons qu’il s’agit d’un élément essentiel de l’information du public, si ce n’est le plus important !

Le périmètre géographique de l’enquête publique pose aussi grandement question : seuls les 11 villages les plus proches, sur le territoire communal desquels le chantier se déroulerait, ont été consultés… alors que l’État indique dans le dossier que le projet va impacter au moins 110 communes, et qu’une pollution accidentelle des eaux de surface et souterraine pourraient avoir des impacts en cascade sur les bassins versants de la Seine et de la Meuse (donc Île-de-France, Belgique, Pays-Bas…)


Et le grand débat public sur la relance du nucléaire ?

Les enjeux sont immenses : il s’agit de décider de l’avenir énergétique du pays pour les 60 ou 80 prochaines années et de créer de nouveaux déchets nucléaires à gérer pour des centaines voire des milliers d’années.

Mais personne en France ou presque n’en a entendu parler ! Il n’y a eu quasiment aucune publicité officielle pour faire connaître ce débat et la possibilité d’y participer.


Ce débat national a été organisé de manière technique et s’est déroulé pendant 6 mois, de septembre 2022 à février 2023 dans différentes villes cibles. Sur le déroulé du débat, les associations constatent le rapport de forces systématique :


Présence écrasante des lobbies d’EDF qui prenaient d’assaut les inscriptions dès qu’elles étaient ouvertes. L’organisation du débat souffrait également de nombreuses faiblesses logistiques : faibles capacités d’accueil en présentiel, même pour les séances en ligne les jauges fixées à 200 personnes étaient très rapidement atteintes…


Débat conduit sous pression : en plein milieu du débat, le gouvernement a fait passer une loi sur l’accélération des procédures de construction de nouveaux réacteurs nucléaires (avec notamment la suppression des enquêtes publiques pour la construction de nouveaux réacteurs sur les centrales nucléaires déjà existantes), et a même été jusqu’à purement et simplement faire supprimer l’objectif légal (fixé pendant le quinquennat Hollande) de réduire à 50 % la part du nucléaire dans le mix électrique (qu’il avait déjà repoussé de 2025 à 2035 il y a quelques années).

Le gouvernement ne s’est même pas donné la peine de faire semblant d’attendre les conclusions du débat avant d’acter la relance. Ça a d’ailleurs amené la Commission nationale du débat public (CNDP) à changer le thème de sa dernière séance qui est devenu : « À quoi servons-nous ? » Cf. Chantal Jouanno, présidente de la CNDP : « La démocratie élue considère que la démocratie environnementale est une menace pour elle : aller plus loin dans la prise en compte du débat public reviendrait à remettre en question l’ensemble du système institutionnel représentatif »

→ C’est peut-être exactement ce qu’il faudrait faire !



IV - Les perspectives et débats entre les 3 intervenants et la salle

Est-ce qu’on pourrait-on penser (et dans ce cas comment) une « vraie »

enquête publique ?

  • Transformer les chambres d’enregistrement en débats opérationnels. La formule des conventions citoyennes montre que des propositions peuvent être formulées. Encore faut-il trouver les moyens de les appliquer (ex. Convention citoyenne climat, propositions de plus de 100 mesures étayées et absence de mise en œuvre).

  • Les enquêtes publiques renvoient à la conception linéaire du temps des projets. Imaginer que les institutions soient attentives aux autres formes de rapports au temps et à l’espace pour échapper aux fragmentations et restituer la dimension imprescriptible du vivant.

  • Des documentations larges, étayées, vérifiables et accessibles afin que l’on débatte des enjeux de court, moyen et long terme. La démocratie prend du temps et les enjeux locaux doivent être entendus.

Comment mettre en place des systèmes de décision où le pouvoir n’est plus concentré entre

les mains du gouvernement ?

  • Reconfiguration Institutionnelle : pouvoir décisionnaire des institutions environnementales à obtenir. Ex : les avis des autorités environnementales comme MAE et le CNP sont uniquement consultatifs. Le statut de ces avis doit changer.

  • Possible moment de bascule du juridique : Actions et recours juridiques environnementaux prennent un part croissante. Certaines actions gagnent et peuvent faire jurisprudence ex : Notre affaire à tous pour inaction climatique.

  • Politique : local/global et maillage. Exemple de la Déroute des Routes qui porte une demande de Moratoire (49 collectifs sur toute la Fance). La coalition entreprend sans programme et a l’intention de soutenir un choix alternatif au modèle industriel dominant sur un secteur et des cas précis.

  • Politique et engagements : Trajectoires de réduction des GES de 47% d’ici 2030 : ne pas faire le contraire de ce que l’on devrait faire ! Attention au détricotage des lobbies avec la chasse à la glue, les néocotinoides, le court terme opposé aux droits fondamentaux des générations futures etc.


Quelles pratiques de luttes face aux enquêtes publiques iniques : ce qui marche pour construire un rapport de force politique favorable (recours juridiques, manifs, médiatisation, désobéissance civile .

  • Mutualisation des moyens et des expériences de luttes locales : Connexion entre une lutte locale comme celle du LIEN , une coalition nationale (la Déroute des Routes), les rencontres entre coalitions de luttes locales (Résistantes2023). Des séries d’actions interconnectées qui posent la question politique des choix et décisions.

  • Former des juristes et réseaux, plateformes, organiser conférence scientifiques etc. Exemple de « justicepesticides ». Mutualisation des arguments et des décisions pour que les « victimes » du monde entier puissent faire face aux pressions des industriels.

  • Approche des communs : expériences, implications, intentions de vie en vue des transformations sociale et écologiques (sic anthropologie, mais aussi économie, politique). Attention dirigée vers les besoins des usagers et des ressources.


+ prochaines échéances sur le LIEN et Cigéo + Carmagnole :

Intervenant.e.s :

- Frédéric Graber, historien de l’environnement au CNRS, en poste au Centre Marc-Bloch, à Berlin (en Zoom)

- Hélène Ilbert, membre du collectif SOS-Oulala qui lutte contre le projet du L.I.E.N (Méga - périph nord de Montpellier).

- Simon Savry-Cattan, membre de la LDH de Montpellier, du groupe de travail national de la LDH sur l’environnement, l’écologie et les droits humains, et de la coordination du front juridique contre Cigéo (projet d’enfouissement des déchets nucléaires à Bure)

- Delphine Petit, animation du débat, membre du collectif SOS Oulala, Ensemble 34.

A la Technique : Boris, Julien, Jean-Jacques de la Carmagnole.

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